一、制定《管理辦法》的背景和必要性

????（一）貫徹落實國務(wù)院和省政府關(guān)于推進工程總承包有關(guān)意見的需要。2017年2月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2017〕19號），要求加快推行工程總承包。2018年3月，省政府辦公廳印發(fā)《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的實施意見》（湘政辦發(fā)〔2018〕21號）明確湖南省水利廳為加快推行工程總承包的責任單位之一。2017年7月，省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進工程總承包發(fā)展的指導意見》（湘政辦發(fā)〔2017〕58號）指出要大力推進工程總承包，構(gòu)建以工程總承包為主的工程建設(shè)市場。

（二）加快我省水利改革提高建設(shè)管理水平的需要。2019年12月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委發(fā)布了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》（建市規(guī)〔2019〕12號）（以下簡稱“兩部委《管理辦法》”），以規(guī)范性文件的形式對房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理提出了新要求。 經(jīng)調(diào)研廣東、福建、云南、內(nèi)蒙、湖北、廣西、江西、山東省水利廳均針對水利工程項目的工程總承包出臺了政策文件。為進一步加快我省水利改革步伐，提高水利工程建設(shè)管理水平，規(guī)范水利建設(shè)項目工程總承包行為，同時為各級水行政主管部門和工程項目法人推行工程總承包提供支持與指導，制定《湖南省水利建設(shè)項目工程總承包管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）是非常必要的。

二、《管理辦法》主要內(nèi)容

《管理辦法》共四章28條，分為總則、工程總承包項目發(fā)包與承包、工程總承包項目實施和附則。?

《管理辦法》對工程總承包的適用項目范圍、基本原則、工程總承包單位條件、項目經(jīng)理條件，招標編制、評委組成、合同價格形式及招標控制價、發(fā)承包的風險責任，建設(shè)單位的項目管理，工程總承包單位的組織機構(gòu)、現(xiàn)場管理和分包要求，質(zhì)量、安全和工期責任，監(jiān)理責任、監(jiān)督管理部門責任、資金管理、法律責任等作了系列的明確和規(guī)定。

三、有關(guān)問題的說明

（一）關(guān)于《管理辦法》的制定依據(jù)

為貫徹中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化建筑業(yè)“放管服”改革要求，促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，完善管理體制機制，遵照《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國招標投標法》及其實施條例、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委發(fā)布了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》（建市規(guī)〔2019〕12號）、《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于推進工程總承包發(fā)展的指導意見》（湘政辦發(fā)〔2017〕58號）等法律法規(guī)文件，明確提出完善工程建設(shè)組織模式，加快推進工程總承包。本《管理辦法》主要依據(jù)以上法律法規(guī)來起草。

（二）關(guān)于《管理辦法》的適用范圍

《管理辦法》第二條明確：本省各級政府投資或以政府投資為主的水利建設(shè)項目的工程總承包，適用本管理辦法。其他類別投資的水利建設(shè)項目可參照本管理辦法執(zhí)行。

根據(jù)《省指導意見》的基本原則：“……。政府營造鼓勵工程總承包發(fā)展的政策環(huán)境，政府投資項目和國有投資項目帶頭采用工程總承包，鼓勵社會投資項目采用工程總承包”和《國務(wù)院意見》的要求：“裝配式建筑、政府和國有資金投資金額5000萬元（含）以上的非盈利公益性項目，原則上采用工程總承包模式”。由于水利工程基本上屬于非盈利公益性項目，且基本上均由政府投資或以政府投資為主，因此，《管理辦法》的適用范圍確定為各級政府投資或以政府投資為主的水利項目。

（三）關(guān)于工程總承包方式的適用項目

《管理辦法》第五條第一段：項目法人可以根據(jù)水利建設(shè)項目的規(guī)模和復(fù)雜程度，結(jié)合自身的管理能力水平和建設(shè)周期等因素，合理選擇水利工程建設(shè)組織實施方式。在之前的水利方面相關(guān)文件中，對選擇工程總承包建設(shè)模式是否需要審批沒有明確，從而在各級水行政主管部門形成了兩種不同的意見，一種意見認為采用何種建設(shè)實施方式，屬于項目法人的權(quán)利，由項目法人自行選擇，另一種意見認為采用工程總承包模式應(yīng)報項目建設(shè)主管部門審批，給項目法人操作造成困難。2016年5月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺了《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意見》（建市〔2016〕93號）， “優(yōu)先采用工程總承包模式。建設(shè)單位在選擇建設(shè)項目組織實施方式時，應(yīng)當本著質(zhì)量可靠、效率優(yōu)先的原則，優(yōu)先采用工程總承包模式。”明確了采用工程總承包實施方式由建設(shè)單位選擇。本《管理辦法》參考建設(shè)部的規(guī)定，適應(yīng)當前“放管服”改革的要求，明確水利工程總承包建設(shè)模式的選擇由項目法人自行決定，保障了項目法人的合法權(quán)益，有利于進一步提高效率。

《管理辦法》第五條第二段：建設(shè)內(nèi)容明確、技術(shù)方案成熟的水利建設(shè)項目，可采用工程總承包方式。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2017〕19號）《國務(wù)院辦公廳關(guān)于大力發(fā)展裝配式建筑的指導意見》（國辦發(fā)〔2016〕71號）以及水利工程項目的特殊性，把建設(shè)范圍、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標準、功能要求等前期條件明確、技術(shù)方案成熟的政府投資項目、國有資金占控股或者主導地位的項目以及裝配式建筑項目作為我省宜優(yōu)先采用工程總承包方式的建設(shè)項目類型，以示范引領(lǐng)推動工程總承包的全面健康發(fā)展。

（四）關(guān)于工程總承包的發(fā)包階段

《管理辦法》第六條：建設(shè)單位應(yīng)當在發(fā)包前完成項目審批、核準或者備案程序。采用工程總承包方式的企業(yè)投資項目，應(yīng)當在核準或者備案后進行工程總承包項目發(fā)包。采用工程總承包方式的政府投資項目，原則上應(yīng)當在初步設(shè)計或?qū)嵤┓桨笇徟瓿珊筮M行工程總承包項目發(fā)包；其中，按照國家有關(guān)規(guī)定簡化報批文件和審批程序的政府投資項目，應(yīng)當在完成相應(yīng)的投資決策審批后進行工程總承包項目發(fā)包。

實行工程總承包的項目，可以從項目可行性研究報告、環(huán)境影響評價文件等批準后發(fā)包，也可以從初步設(shè)計報告（或者實施方案）批準后發(fā)包。傳統(tǒng)的工程建設(shè)項目招標發(fā)包方式是設(shè)計和施工分別發(fā)包，設(shè)計發(fā)包一般在可行性研究報告批復(fù)后，而施工發(fā)包則在初步設(shè)計批復(fù)之后，設(shè)計與施工的發(fā)包在兩個不同的階段。水利部《關(guān)于調(diào)整水利工程建設(shè)項目施工準備開工條件的通知》（水建管〔2017〕177號）對水利工程建設(shè)項目開工施工準備開工條件進行了調(diào)整，項目可行性研究報告已經(jīng)批準，環(huán)境影響評價文件等已經(jīng)批準，年度投資計劃已經(jīng)下達或建設(shè)資金已落實，項目法人即可開展施工準備，開工建設(shè)。鑒于湖南省人民政府《關(guān)于推進工程總承包發(fā)展的指導意見》湘政辦發(fā)〔2017〕58號明確規(guī)定“建設(shè)單位在工程總承包前應(yīng)組織設(shè)計企業(yè)編制初步設(shè)計文件，并將初步設(shè)計文件報相關(guān)部門審查，取得初步設(shè)計批準文件。對小型、簡單建設(shè)項目，建設(shè)單位在工程總承包前可組織設(shè)計企業(yè)編制方案設(shè)計文件，報相關(guān)部門核準。初步設(shè)計文件（或方案設(shè)計文件）內(nèi)容，應(yīng)達到國家標準規(guī)定的設(shè)計深度要求。政府投資項目，應(yīng)根據(jù)初步設(shè)計文件（或方案設(shè)計文件）編制工程概算，報發(fā)改、財政部門審核批準后方可進行工程總承包”。所以將水利建設(shè)項目工程總承包的發(fā)包確定從初步設(shè)計報告批準后開始。

（五）關(guān)于工程總承包的發(fā)包

《管理辦法》第七條：建設(shè)單位依法采用招標或者直接發(fā)包等方式選擇工程總承包單位。

工程總承包項目范圍內(nèi)的設(shè)計、采購或者施工中，有任一項屬于依法必須進行招標的項目范圍且達到國家規(guī)定規(guī)模標準的，應(yīng)當采用招標的方式選擇工程總承包單位。

水利建設(shè)項目工程總承包應(yīng)嚴格遵守《中華人民共和國招標投標法》《中華人民共和國招標投標法實施條例》等法律法規(guī)和《湖南省水利工程建設(shè)項目招標投標管理實施辦法》湘水辦〔2017〕113號的有關(guān)要求，采用公開招標或經(jīng)批準的其他方式，選擇滿足工程總承包要求、符合相應(yīng)資質(zhì)條件的工程總承包單位。

《招標投標法》第十條規(guī)定，工程招標分為公開招標和邀請招標；第六十六條規(guī)定，涉及國家安全、國家秘密、搶險救災(zāi)或者屬于利用扶貧資金實行以工代賑、需要使用農(nóng)民工等特殊情況，不適宜進行招標的項目，按照國家有關(guān)規(guī)定可以不進行招標。《招標投標法實施條例》第八條規(guī)定，國有資金占控股或者主導地位的依法必須進行招標的項目應(yīng)當公開招標，但有下列情形之一的，可以邀請招標：一是技術(shù)復(fù)雜、有特殊要求或者受自然環(huán)境限制，只有少量潛在投標人可供選擇，二是采用公開招標方式的費用占項目合同金額的比例過大；第九條規(guī)定，除招標投標法第六十六條規(guī)定的可以不進行招標的特殊情況外，有下列情形之一的，可以不進行招標：（1）需要采用不可替代的專利或者專有技術(shù)；（2）采購人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供；（3）已通過招標方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供；（4）需要向原中標人采購工程、貸物或者服務(wù)，否則將影響施工或者功能配套要求；（5）國家規(guī)定的其他特殊情形。

（六）關(guān)于工程總承包招標文件內(nèi)容

《管理辦法》第八條：建設(shè)單位應(yīng)當根據(jù)招標項目的特點和需要編制工程總承包項目招標文件，主要包括以下內(nèi)容：

（1）投標人須知；（2）評標辦法和標準；（3）擬簽訂合同的主要條款；（4）發(fā)包人要求，列明項目的目標、范圍、設(shè)計和其他技術(shù)標準，包括對項目的內(nèi)容、范圍、規(guī)模、標準、功能、質(zhì)量、安全、節(jié)約能源、生態(tài)環(huán)境保護、工期、驗收等的明確要求；（5）建設(shè)單位提供的資料和條件，應(yīng)包括發(fā)包前完成的水文地質(zhì)、工程地質(zhì)、地形等勘察資料，以及可行性研究報告、方案設(shè)計文件或者初步設(shè)計文件、實施方案等；國家有保密要求的除外。（6）投標文件格式；（7）要求投標人提交的其他材料。

建設(shè)單位可以在招標文件中提出對履約擔保的要求，依法要求投標文件載明擬分包的內(nèi)容。

本條根據(jù)國務(wù)院九部委聯(lián)合發(fā)文的《標準設(shè)計施工總承包招標文件》（2012年版）第二章堤2.1款招標文件組成的要求編制，其中對發(fā)包人要求和建設(shè)單位提供的資料和條件提出了更具體、更明確的要求。

（七）關(guān)于工程總承包單位的資質(zhì)條件

《管理辦法》第九條第一款：工程總承包單位應(yīng)當同時具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計資質(zhì)和施工資質(zhì)，或者由具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計單位和施工單位組成聯(lián)合體。工程總承包單位應(yīng)當具有相應(yīng)的項目管理體系和項目管理能力、財務(wù)和風險承擔能力，以及與發(fā)包工程相類似的設(shè)計、施工或者工程總承包業(yè)績。

建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)申報和工程設(shè)計資質(zhì)申報在人員構(gòu)成、工程業(yè)績、技術(shù)裝備等有不同的要求。在2015年之前，我國的資質(zhì)管理將勘察、設(shè)計、監(jiān)理、施工分門別類分別授予資質(zhì)，并沒有一個適合EPC工程總承包的資質(zhì)類別。2015年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于印發(fā)建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定和資質(zhì)標準實施意見的通知》（建市〔2015〕20號），允許已取得工程設(shè)計綜合資質(zhì)、行業(yè)甲級資質(zhì)，但未取得建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)的企業(yè)，可以直接申請相應(yīng)類別施工總承包一級資質(zhì)，其它工程設(shè)計企業(yè)申請建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)按照首次申請的要求辦理。2016年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意見》（建市〔2016〕93號），對工程總承包企業(yè)的基本條件作了新規(guī)定，要求工程總承包企業(yè)應(yīng)當具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計資質(zhì)或者施工資質(zhì)。"兩部委《管理辦法》"對工程總承包單位條件提出了"雙資質(zhì)"、"聯(lián)合體"的要求，即"應(yīng)當同時具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計資質(zhì)和施工資質(zhì)，或者由具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計單位和施工單位組成聯(lián)合體"。本《管理辦法》直接沿用"兩部委《管理辦法》"的要求

《管理辦法》第九條第二款：設(shè)計單位和施工單位組成聯(lián)合體的，應(yīng)當根據(jù)項目的特點和復(fù)雜程度，合理確定牽頭單位，并在聯(lián)合體協(xié)議中明確聯(lián)合體成員單位的責任和權(quán)利，鼓勵勘察設(shè)計單位作為牽頭單位。聯(lián)合體各方應(yīng)當共同與建設(shè)單位簽訂工程總承包合同，就工程總承包項目承擔連帶責任。

鑒于現(xiàn)階段同時具備設(shè)計和施工資質(zhì)的企業(yè)不多，如要求同時具備兩種資質(zhì)，可能導致競爭不充分，所以允許設(shè)計和施工單獨資質(zhì)的企業(yè)組成聯(lián)合體進行承包，根據(jù)《合同法》的要求，項目實施期間必須明確責任主體，項目實行工程總承包，只是一種建設(shè)管理模式的改變，項目實施的好壞，主要體現(xiàn)總承包單位的管理水平，設(shè)計單位對項目前期介入較深，一般具有前瞻性和后期預(yù)判，整體管理能力強、專業(yè)技術(shù)全面等優(yōu)勢，所以鼓勵勘測設(shè)計單位作為牽頭單位。項目法人可以根據(jù)工程的實際情況和復(fù)雜程度，在招標文件中明確。

（八）關(guān)于參與項目前期咨詢服務(wù)的企業(yè)可否參與該項目工程總承包投標

《管理辦法》第十條第一段：工程總承包單位不得是工程總承包項目的代建單位、項目管理單位、監(jiān)理單位、造價咨詢單位、招標代理單位。

國家發(fā)展改革委等九部委《標準設(shè)計施工總承包招標文件》（2012年版）1.4.3規(guī)定，投標人不得存在一列情形之一：

1．為招標人不具有獨立法人資格的附屬機構(gòu)（單位）；

2．為招標項目前期工作提供咨詢服務(wù)的；

3．為本招標項目的監(jiān)理人；

4．為本招標項目的代建人；

5．為本招標項目提供招標代理服務(wù)的；

……

另外，為了保證第三方質(zhì)量檢測單位檢測的公正和公平，依據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量檢測管理辦法》（建設(shè)部令第141號）第十六條“檢測機構(gòu)不得與行政機關(guān)，法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及所檢測工程項目相關(guān)的設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位有隸屬關(guān)系或者其他利害關(guān)系。”的規(guī)定，明確總承包單位也不得與第三方質(zhì)量檢測單位有隸屬關(guān)系或者其他利害關(guān)系。

《管理辦法》第十條第二段：政府投資項目的項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計文件或?qū)嵤┓桨妇幹茊挝患捌湓u估單位，一般不得成為該項目的工程總承包單位。政府投資項目招標人公開已經(jīng)完成的項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計文件或?qū)嵤┓桨傅?/voice>，上述資料的編制單位可以參與該工程總承包項目的投標，經(jīng)依法評標、定標，成為工程總承包單位。

此前相關(guān)規(guī)章規(guī)定不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一，是造成關(guān)于施工總承包、工程總承包投標資格爭議的焦點之一。2013年修改發(fā)布的國家發(fā)改委等7部委令第23號《工程建設(shè)項目施工招標投標辦法》第三十五條明確規(guī)定了"為招標項目的前期準備或者監(jiān)理工作提供設(shè)計、咨詢服務(wù)的任何法人及其任何附屬機構(gòu)（單位），都無資格參加該招標項目的投標"。"兩部委《管理辦法》"在起草論證、征求意見過程中經(jīng)歷了從"不得參與"到有條件的"可以參與"的重大調(diào)整，調(diào)整后正式印發(fā)的建市規(guī)〔2019〕12號新規(guī)定也與2017年發(fā)布的住建部令第33號《建筑工程設(shè)計招標投標管理辦法》第八條"招標人一般應(yīng)當將建筑工程的方案設(shè)計、初步設(shè)計和施工圖設(shè)計一并招標"的要求相協(xié)調(diào)。

工程總承包是設(shè)計（采購）施工一體化招標，參與項目前期咨詢服務(wù)的企業(yè)（單位）相關(guān)成果在工程總承包招標時，如向所有投標人進行公開，這種情況下參與項目前期咨詢服務(wù)的企業(yè)（單位）作為潛在投標人參與該項目工程總承包投標，不但不存在不正當競爭，反而保證了各投標人在同一招標條件下競爭，有利于提高競爭的充分性、公平性。《管理辦法》第十一條第三款明確：招標人公開已完成的項目建議書、可行性研究報告、工程方案設(shè)計、初步設(shè)計等文件的，編制項目可行性研究報告、工程方案設(shè)計、初步設(shè)計且具備工程設(shè)計資質(zhì)、工程總承包條件的單位可以參與該工程總承包項目的投標。

“招標人公開項目可行性研究報告或初步設(shè)計報告（或者實施方案）后，則承擔該項目可行性研究報告或者初步設(shè)計報告（或者實施方案）編制的單位可以參加該項目的投標。”本款設(shè)置主要基于兩方面考慮：一是《招標投標法實施條例》第三十三條規(guī)定，投標人參加依法必須進行招標的項目的投標，不受地區(qū)或者部門的限制，任何單位和個人不得非法干涉。承擔行性研究報告或初步設(shè)計報告（或?qū)嵤┓桨福┚幹频膯挝?/voice>，作為潛在投標人有參加依法必須進行招標項目的投標權(quán)利。二是承擔項目前期工作的設(shè)計單位，掌握了大量工程前期勘察、設(shè)計的信息，對工程的復(fù)雜程度和難度有深入的了解，如果在項目進行總承包招標前不公開可研或者初步設(shè)計報告，會造成投標人掌握的信息不對稱，影響公平競爭。所以對承擔項目可行性研究報告或初步設(shè)計報告（或?qū)嵤┓桨福┚幹频膯挝粎⑴c該項目的工程總承包投標設(shè)置了前提條件，要求招標人必須公開擬進行工程總承包項目的前期工作成果。

（九）關(guān)于工程總承包項目項目經(jīng)理條件

目前對于實行工程總承包項目的項目經(jīng)理的要求沒有具體的規(guī)定，《標準設(shè)計施工總承包招標文件》投標人須知總則第1.4投標人資格要求：“（5）項目經(jīng)理的資格要求：應(yīng)當具備工程設(shè)計類或者工程施工類注冊執(zhí)業(yè)資格，具體要求見投標人須知前附表；（6）設(shè)計負責人的資格要求：應(yīng)當具備工程設(shè)計類注冊執(zhí)業(yè)資格，具體要求見投標人須知前附表；（7）施工負責人的資格要求：應(yīng)當具備工程施工類注冊執(zhí)業(yè)資格，具體要求見投標人須知前附表”。

《管理辦法》在"兩部委《管理辦法》"相關(guān)規(guī)定基礎(chǔ)上，進一步明確："取得相應(yīng)水利水電工程類注冊執(zhí)業(yè)資格，包括勘察設(shè)計注冊工程師、注冊建造師或者注冊監(jiān)理工程師等；未實施注冊執(zhí)業(yè)資格的，取得高級專業(yè)技術(shù)職稱;"同時規(guī)定："工程總承包項目經(jīng)理不得同時在兩個及兩個以上工程建設(shè)項目擔任工程總承包項目經(jīng)理或者施工項目負責人"。與住房城鄉(xiāng)建設(shè)部有關(guān)注冊建造師不得同時在兩個及以上工程項目執(zhí)業(yè)的規(guī)定是一致的。

（十）關(guān)于工程總承包項目招標控制價

根據(jù)水利水電工程設(shè)計概（估）算編制規(guī)定，水利水電工程部分費用構(gòu)成：由工程費、獨立費用、預(yù)備費、建設(shè)期融資利息組成。工程費包含建筑及安裝工程費、設(shè)備費。獨立費用由建設(shè)管理費、工程建設(shè)監(jiān)理費、聯(lián)合試運轉(zhuǎn)費、生產(chǎn)準備費、科研勘測設(shè)計費和其他等六項組成。實行工程總承包（EPC）的項目實際就是交鑰匙工程，與施工總承包相比其承包范圍包含設(shè)計、采購、施工；增加了設(shè)計、采購和項目管理職能，為考慮總程總承包項目責、權(quán)、利的統(tǒng)一和本行業(yè)特點，參照交通運輸部門的總承包管理辦法，本《管理辦法》在傳統(tǒng)的施工總承包的招標控制價組成上增加了設(shè)備采購費、勘測設(shè)計費、總承包風險費。

招標控制價可按總價或分項分別設(shè)置招標控制價，但招標控制價不得超過經(jīng)核定的相應(yīng)招標范圍投資概算。

（十一）關(guān)于工程總承包項目合同價格

合同價格形式有固定總價合同、成本加酬金合同等多種形式，工程總承包項目可根據(jù)項目特點和前期工作深度情況合理選擇；同時，基于總價合同的特性，為了避免結(jié)算過程中發(fā)生爭議，尤其是考慮到實踐中政府投資項目、國有資金控股或占主導地位項目政府審計對工程結(jié)算的影響，《管理辦法》進一步規(guī)定除合同約定的可調(diào)整部分外，合同價格一般不予調(diào)整。

（十二）關(guān)于工程總承包項目風險管理

《管理辦法》對發(fā)承包雙方的風險如何分配做出了指導性規(guī)定，發(fā)包方承擔項目建設(shè)范圍、規(guī)模、標準、功能需求、工期、質(zhì)量等調(diào)整的風險，法律法規(guī)變化、難以預(yù)見的不利地質(zhì)條件、不可抗力，雙方合同約定的主材市場價格變化等風險由發(fā)包方承擔。其他風險由發(fā)承包雙方依據(jù)項目情況協(xié)商分配。

現(xiàn)行工程總承包的法律法規(guī)缺乏對工程總承包發(fā)承包雙方的風險分配的指導性規(guī)定，由于缺乏風險分配的相應(yīng)規(guī)范，實踐中往往出現(xiàn)本應(yīng)由發(fā)包人承擔的風險轉(zhuǎn)移給工程總承包商，將應(yīng)由建設(shè)單位承擔的工作內(nèi)容及不可預(yù)見的風險，約定由承包人承擔，極大增加了工程總承包商項目的實施風險。規(guī)定了雙方的風險分配原則，有利于規(guī)范工程總承包雙方的權(quán)利義務(wù)，減少變更或索賠過程中的糾紛，促進工程總承包模式的健康發(fā)展。同時《管理辦法》借鑒了FIDIC國際慣例，鼓勵發(fā)承包雙方合同中建立互為擔保制度，便于市場主體利益受到損害時的及時和有效救濟。

（十三）關(guān)于工程總承包單位的分包?

這歷來是對工程總承包組織實施方式備受關(guān)注、爭議的焦點之一。《管理辦法》中標后的分包（再發(fā)包）作了規(guī)定，明確了：“工程總承包單位可以采用直接發(fā)包的方式進行分包。但以暫估價形式包括在總承包范圍內(nèi)的工程、貨物、服務(wù)分包時，屬于依法必須進行招標的項目范圍且達到國家規(guī)定規(guī)模標準的，應(yīng)當依法招標”。這是第一次以規(guī)范性文件形式明確工程總承包項目的分包可“直接發(fā)包（除依法必招的暫估價部分）”。

國家發(fā)展改革委等九部委《標準設(shè)計施工總承包招標文件》（2012年版）1.11規(guī)定：

1.11.1 投標人須知前附表規(guī)定應(yīng)當由分包人實施的非主體、非關(guān)鍵性工作，投標人應(yīng)當按照第五章“發(fā)包人要求”的規(guī)定提供分包人侯選名單及其相應(yīng)資料。

1.11.2 投標人擬在中標后將中標項目的部分非主體、非關(guān)鍵性工作進行分包的，應(yīng)符合投標人須知前附表規(guī)定的分包內(nèi)容、分包金額和資質(zhì)要求等限制性條件。

經(jīng)建設(shè)單位同意，工程總承包單位"可以將工程總承包項目中的非主體設(shè)計或者非主體結(jié)構(gòu)、非關(guān)鍵性專業(yè)施工業(yè)務(wù)分包給具備相應(yīng)資質(zhì)的單位"。中標的工程總承包單位應(yīng)自行組織實施項目的主體設(shè)計和主體結(jié)構(gòu)、關(guān)鍵性專業(yè)施工業(yè)務(wù)。同時對違法分包和轉(zhuǎn)包的情形做了禁止性規(guī)定和責任追究（詳見第二十七條）。

（十四）關(guān)于程工總承包建設(shè)項目管理

近年來，國家將水利作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保障改善民生的重點領(lǐng)域，不斷加大投入力度，水利建設(shè)項目點多、面廣、量大，建設(shè)任務(wù)十分繁重。基層水利技術(shù)力量薄弱、項目管理落后、實施效率不高、管理力量不足等問題日益突出，嚴重制約了項目的順利推進，影響了工程效益的正常發(fā)揮。積極推行工程總承包和工程項目管理，是深化我國工程建設(shè)項目組織實施方式改革，提高工程建設(shè)管理水平，保證工程質(zhì)量和投資效益，規(guī)范建筑市場秩序的重要措施；為破解基層水利建設(shè)任務(wù)繁重、建設(shè)管理能力不足的難題，加快推進水利工程建設(shè)，結(jié)合我省水利工程建設(shè)中進行的工程總承包建設(shè)模式的探索和試點工作中暴露出一些問題，補充完善工程總承包模式政策依據(jù)，制定工程總承包管理辦法很有必要。本《管理辦法》第十六條：建設(shè)單位根據(jù)自身資源和能力，可以自行對工程總承包項目進行管理，也可以委托具有相應(yīng)管理經(jīng)驗和能力的單位，賦予相應(yīng)權(quán)利，依照合同對工程總承包項目進行管理。

（十五）關(guān)于工程總承包單位應(yīng)建立具備工程總承包管理能力的組織機構(gòu)

目前從事水利工程總承包的企業(yè)，大多數(shù)還是沿用之前的設(shè)計或施工分階段的管理體系，沒有工程總承包的特定組織機構(gòu)，不能有效發(fā)揮工程總承包的設(shè)計施工采購深度融合優(yōu)勢，甚至因為機構(gòu)設(shè)置、人員配置、管理體系等不科學、不合理或缺失導致項目管理出現(xiàn)嚴重問題。震驚國內(nèi)的11·24江西豐城發(fā)電廠三期擴建工程冷卻塔施工平臺坍塌特別重大事故，國務(wù)院事故調(diào)查組在有關(guān)單位責任認定中就指出，工程總承包單位存在管理意識薄弱、管理機制不健全、管理制度流于形式、管理人員無證上崗等管理體系建設(shè)的問題。所以本《管理辦法》第十七條要求：工程總承包單位應(yīng)當建立與工程總承包相適應(yīng)的組織機構(gòu)和管理制度，形成項目勘察、設(shè)計、采購、施工、試運行管理以及質(zhì)量、安全、工期、造價、節(jié)約能源和生態(tài)環(huán)境保護管理等工程總承包綜合管理能力。第十八條要求：工程總承包單位應(yīng)當設(shè)立項目管理機構(gòu)，設(shè)置項目經(jīng)理，配備相應(yīng)管理人員，加強勘察、設(shè)計、采購與施工的協(xié)調(diào)，完善和優(yōu)化設(shè)計，改進施工方案，實現(xiàn)對工程總承包項目的有效管理控制。

（十六）關(guān)于工程總承包項目質(zhì)量、安全、工期責任

《管理辦法》第十九條、第二十條、第二十一條分別規(guī)定了工程總承包項目的質(zhì)量責任、安全責任、工期責任。

雖然《建筑法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》等法律法規(guī)均提到了工程總承包模式，但在具體質(zhì)量、安全、工期責任上更多的是指向設(shè)計、施工、監(jiān)理、業(yè)主等單位，并沒有明確提及工程總承包單位。

為了清晰體現(xiàn)工程總承包模式下的“總包負總責”特征，《管理辦法》對于工程總承包項目業(yè)主、總包單位、分包單位的質(zhì)量、安全、工期責任分別進行了規(guī)定，明確并強化了工程總承包單位對質(zhì)量、安全、工期的全面責任。工程總承包單位應(yīng)加強對設(shè)計、采購、施工管理和協(xié)調(diào)，確保項目的質(zhì)量、安全和進度可控。